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农村家庭承包土地政策的价值取向-【新闻】鹅肠菜

发布时间:2021-04-20 13:26:36 阅读: 来源:轴瓦厂家

农村家庭承包土地政策的价值取向

不应过高地估计“人地矛盾”的严重程度。任何一项政策都不可能做到让所有的人满意,权衡土地调整的利弊,农村承包土地政策应该坚持“稳定”优先、兼顾公平和效率,坚持“增人不增地、减人不减地”,保持现有土地承包关系稳定并长久不变,稳定农民的“预期”。

农村家庭承包土地政策的三种价值取向

纵观农村土地承包关系,1984年中央决定延长土地承包期,由原来的不定期明确为“土地承包期一般应在15年以上”;1993年又将土地承包期再延长30年;1998年党的十五届三中全会明确提出“依法赋予农民长期而有保障的农村土地使用权”;2002年《农村土地承包法》以法律形式赋予了农民对承包土地的占有、使用、收益和被征地享有补偿的权利;2007年《物权法》进一步明确土地承包经营权是用益物权;2008年十七届三中全会决定“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。可见,“稳定”已经成为农村家庭承包土地政策的基调。但实践中,人们对农村家庭承包土地政策价值取向仍有不同的看法,大致有三种观点:一是公平优先。人地矛盾包括两个层次,以家庭为单位是指人多地少、人少地多;以个人为单位是指有人无地、有地无人等。公平优先主要基于人地矛盾,要求根据人口、土地的变化调整承包地,充分体现集体组织成员的成员权利。二是效率优先。提高效率主要有两个基本途径,即改变土地的细碎化现状、促进土地规模经营,引导鼓励农民增加土地投入、整治土地、培肥地力。效率优先主要基于土地细碎化和农业投入不足,要求稳定现有土地承包关系和引导土地种植大户、合作组织、工商企业流转以实现规模经营,但这有可能导致非粮化、非农化,导致农民沦为雇工进而危及家庭承包经营这个基础。三是稳定优先。稳定优先主要基于稳定农民预期和增加土地投入,要求坚持“增人不增地、减人不减地”, 现有土地承包关系保持稳定并长久不变,赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。

“公平”、“效率”、“ 稳定”主要是政策制定部门必须面对和权衡的重大理论问题。比较三种政策价值取向,争议的焦点归结为二:一是要否通过调整承包地缓解人地矛盾;二是如何处理规模经营和家庭承包经营的冲突。本文以下主要讨论第一个问题。

农村家庭承包土地政策应坚持稳定优先、兼顾公平和效率

(一)不应过高地估计“人地矛盾”的严重程度

“人地矛盾”是“稳定”面临的最直接、最现实的问题,本质上是个“公平”问题,对“人地矛盾”严重程度的判断直接决定了“稳定”的可行性。我认为,不应过高地估计“人地矛盾”的严重程度。

首先,正确认识“人地矛盾”程度的有关说法。一是家庭承包以户为单位,衡量人地矛盾应以户为单位,不能以个人为单位,据此,除因征占地外原则上并不存在无地农民。二是家庭中可能存在老人去世、妇女外嫁、有人转移到城市定居等多种原因,娶进媳妇和新生儿未必都应算做无地农民,这类人口净增长的家庭占全部农村家庭的比例不到10%。三是由于计划生育等多种原因,二轮延包以来,很多地方农村户籍人口增加很少甚至是负增长,土地大量被征占用的村也是少数,不能用人口大量增加、土地大量被征占用地方的个别情况来表征全国的一般情况。

其次,不能用土地调整意愿和土地纠纷度量“人地矛盾”严重程度。农民调整土地的意愿受多种因素影响:一是“人地矛盾”,即人均占有耕地不平均,人口增加的农户倾向于调整土地,人口减少的农户不愿意调整土地。二是习惯效应,以前定期调整土地的地方,要求以后还应该继续调整。三是攀比效应,别的村调整了土地,要求本村也应调整土地。四是土地禀赋,人均土地越多的地方,农民调地意愿越强。土地纠纷包括承包纠纷、流转纠纷、征占地纠纷三大类,具体到土地承包纠纷,真正由人地矛盾产生的又是少部分。因此,土地调整意愿和土地纠纷并不能准确地反映人地矛盾程度。

最后,打工经济较大程度地缓解了人地矛盾。一是由于外出打工收益远远高于务农收益,青壮年劳动力多数已外出打工,留在家里种地的基本都是老人和妇女,很多农民都不愿意调整土地,外出打工普遍减轻了农民对土地的依赖。二是“人多地少”并不等于“穷”,因为人多,外出打工人员就多,家庭人均收入就高,人多地少的农户通常都比人少地多的农户富裕。三是外出年轻人不愿意种地,认为种地是很丢脸的事。

(二)调整土地并不是促进公平、提高效率的最佳选择

首先,调地不能解决公平问题。人地矛盾是动态的、相对的,永远也不可能达到绝对平衡,今天调整平衡了,明天又不平衡,没有尽头。调整土地只能实现短暂的起点公平,不可能实现结果公平。人地矛盾不能通过调地解决、也解决不了。

其次,调整土地难以提高土地利用效率。人多地少、人均承包耕地不平衡、人均承包耕地日益减少将客观地历史地长期存在。调整土地从总体上说会导致土地的细碎化,影响农民对土地的长期投入和生产决策。不少基层干部群众反映,考虑到工作量、工作难度、可能引发或暴露的问题,大调整是不现实的,也没有必要,因为它直接影响农户生产决策和投入,即使要调整,也只能是小调整。但发生过小调整地方的干部群众反映,小调整的意义不大,原因在于,每户承包地块较多,土地调整时,调出土地的农户通常将不同等级的地块各退出一部分,造成调入户的地块太多、太细,根本无法耕种。小调整加剧了土地细碎化,进一步降低了效率,难以达到预期效果。

最后,稳定现有承包关系有利于提高土地利用效率。土地利用效率不高是造成当前我国农业比较效益低、农民务农种粮积极性不高的根本原因之一。“有恒产才有恒心”,拥有完善的产权是提高效率的条件之一。在中国特色社会主义市场经济体制条件下,农村土地私有化不可能,国有化也不现实,只能是坚持集体所有、家庭承包经营。《物权法》规定土地承包权是一种用益物权,而不是所有权。据此,要引导农民增加单位土地上的投入,提高土地使用效率。从财产权利的角度,有两个途径:一是进一步拓展土地承包经营权权能,如入股权、抵押权、继承权,使土地承包经营权尽可能向所有权靠近;二是稳定现有土地承包关系,实现土地承包关系长久不变,赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,使农民拥有相对完整而持久的财产权利、事实上“拥有”土地,稳定农民预期。事实表明,“长久”对依法保护农民承包经营权、完善土地承包经营权流转、实现土地规模化经营、推进农业现代化十分必要,也有利于农村稳定。

(三)稳定现有土地承包关系才是当前土地政策的最佳选择

首先,“稳定”是必要的。对于大多数农民来说,他们不可能通过土地致富,土地主要用于提供口粮,是家庭生计的“托底”。但他们也不愿意调整土地,更不愿意放弃土地,因为当经济形势不好、打工机会难找时,回到家里还有一份土地,至少能维持基本生活。一些城市郊区“干居民”的生活状况就是反证:由于征地,他们既不是农民,因为没有土地;也不是城镇居民,因为没有医疗、失业、养老等社会保障,只能靠打工生活,遇到经济形势不好如金融危机,日子就不好过,心里恐慌。坚持基本经营制度和土地承包关系、地块长久不变,可以稳定农民预期,对于留在农村经营土地的农民,可通过土地流转、互换,实现规模经营,进行长期生产投资,提高土地利用效率;对于外出打工的农民,则保留了一份最低生活保障,从而实现了“效率”、“公平”和“稳定”的兼顾。

其次,“稳定”是可行的。调查表明,贵州省由于长期坚持“增人不增地、减人不减地”,目前绝大部分农民对“长久不变”有很高的认可度和很强的承受能力,并认为“长久不变”应该是农村基本经营制度和承包关系、地块不变;大多数各级政府和基层干部反映,按照现在的承包关系“长久不变”下去,不会产生大的震动和激化矛盾。这也说明,是否调整土地,在某种意义上是个习惯问题、预期问题。解决人地矛盾,最根本的不是盯着“地”、而是盯着“人”,可通过宣传有关法律政策、土地流转、健全农村社会保障、转移农村劳动力等减轻“人”对“地”的依赖。

总之,不应过高地估计“人地矛盾”的严重程度。任何一项政策都不可能做到让所有的人满意,权衡土地调整的利弊,农村承包土地政策应该坚持“稳定”优先、兼顾公平和效率,坚持“增人不增地、减人不减地”,保持现有土地承包关系稳定并长久不变,稳定农民的“预期”。

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